Por Horacio Duque*

A un mes del poderoso sismo que golpeó el occidente colombiano, dejando una estela de destrucción en más de 500.000 personas, cerca de 400 municipios y 15 departamentos, el Gobierno de Abelardo ha expedido 11 decretos para construir el andamiaje institucional, financiero y administrativo de la reconstrucción.
Sobre el papel, las medidas parecen responder a una necesidad evidente: reconstruir hospitales, colegios, viviendas, vías, acueductos, alcantarillados, redes eléctricas, infraestructura productiva y recuperar las economías locales.
Pero detrás de esta arquitectura normativa aparece una pregunta mucho más incómoda:
¿quién va a controlar los enormes recursos que se movilizarán para la reconstrucción y quién vigilará las decisiones que se adopten en su nombre?

Ese es el verdadero asunto.

El propósito de este análisis es examinar los principales contenidos de los decretos y, sobre todo, identificar los riesgos para el control fiscal, la transparencia, la descentralización y la participación ciudadana.
La emergencia no puede convertirse en una zona de excepción para la contratación opaca ni en una oportunidad para concentrar en el Gobierno nacional decisiones que deberían estar sometidas al escrutinio de las comunidades.
El Fondo Milagro: el corazón financiero de la reconstrucción.
El Decreto 1379 crea el llamado Fondo Milagro como un patrimonio autónomo. Será una bolsa de recursos administrada mediante un contrato de fiducia mercantil, destinada a financiar asistencia humanitaria, recuperación, rehabilitación, reconstrucción, reactivación económica y reducción del riesgo.

El alcance es extraordinariamente amplio.

El Fondo podrá financiar estudios, diseños, obras, interventorías y gerencias; reconstruir hospitales, colegios, vías, acueductos, redes de energía y telecomunicaciones; financiar vivienda y desarrollar proyectos de reactivación económica.
Es decir, el Fondo no será simplemente una caja para atender la emergencia: será uno de los principales centros de decisión de la reconstrucción nacional.

Y ahí comienza el problema.

Su financiación podrá provenir del Presupuesto General de la Nación, donaciones, cooperación internacional, operaciones de crédito público, aportes de entidades territoriales y particulares y rendimientos financieros. Su dirección quedará en manos de un Consejo Directivo integrado mayoritariamente por representantes del Presidente.
La pregunta inevitable es si una estructura con semejante concentración de recursos y competencias tendrá suficientes contrapesos institucionales.
El riesgo no está en crear un fondo para la reconstrucción. El riesgo está en construir un poderoso centro financiero y contractual con controles ciudadanos débiles.

Derecho privado: rapidez sí, pero ¿a qué precio?

Uno de los aspectos más sensibles del Decreto 1379 es que el Fondo se rige por el derecho privado.
Eso permite agilizar la contratación y escapar de buena parte de los procedimientos ordinarios de la contratación estatal, bajo el argumento razonable de que una emergencia exige rapidez.
Pero la velocidad no puede confundirse con ausencia de controles.
Precisamente cuando hay grandes cantidades de dinero, contratación acelerada y una situación de emergencia, aumentan los riesgos de corrupción, sobrecostos, direccionamiento contractual, conflictos de interés, concentración de proveedores y captura política de las decisiones.
Por eso resulta insuficiente decir que habrá una firma internacional de auditoría y que continuará la vigilancia de la Contraloría.
La pregunta es otra:

¿dónde están las veedurías ciudadanas, las auditorías visibles, los mecanismos de acceso público a la información y los instrumentos de seguimiento comunitario a cada proyecto?
El propio diseño del Fondo debería incorporar desde el comienzo mecanismos de participación y vigilancia social.
No basta con auditar después de gastado el dinero.

El control debe empezar antes de contratar.

El verdadero problema: ¿cuánto dinero habrá?
Los decretos establecen numerosas fuentes de financiación, pero dejan abierta una de las preguntas esenciales: ¿cuánto dinero habrá realmente disponible para la reconstrucción?
Las propias normas reconocen que el costo definitivo todavía está en cálculo y revisión técnica. Las estimaciones mencionadas oscilan entre $10 y $40 billones.
Una diferencia de semejante magnitud no es un detalle contable.
Significa que el país todavía no sabe cuánto costará la reconstrucción ni cuál será la participación efectiva de cada fuente de financiación.

Tampoco está suficientemente claro cuánto provendrá del Presupuesto Nacional, cuánto de endeudamiento y cuánto terminarán aportando obligatoriamente o voluntariamente las entidades territoriales.
Y esto ocurre precisamente cuando se discute el presupuesto nacional de 2027.
Por eso el Gobierno debería presentar públicamente, departamento por departamento y municipio por municipio, un mapa financiero de la reconstrucción, indicando:
cuánto dinero está disponible;
de qué fuente proviene;
quién lo administra;
qué proyectos financiará;
cuánto se ha contratado;
cuánto se ha desembolsado;
quién ejecuta cada contrato;
quién realiza la interventoría;
y cuál es el cronograma de ejecución.

Sin esa información, el Fondo Milagro corre el riesgo de convertirse en una enorme caja negra financiera.
Decreto 1381: la reconstrucción también se pagará con recursos territoriales
El Decreto 1381 introduce otro elemento de enorme importancia.
Los departamentos y municipios no afectados deberán contribuir indirectamente a financiar la reconstrucción mediante modificaciones en la destinación de recursos provenientes de la sobretasa al ACPM y mediante otros mecanismos de cooperación territorial.

En los territorios afectados, el 100 % de la sobretasa queda destinado a financiar proyectos y gastos relacionados con la reconstrucción.
En otros territorios, una parte de esos recursos será trasladada directamente al Fondo Milagro.
Esto tiene una consecuencia política que no debería ocultarse:
la reconstrucción no será financiada únicamente por la Nación; también comprometerá recursos de departamentos y municipios.
Por eso los gobernadores y alcaldes, las asambleas y los concejos municipales tienen que saber exactamente cuánto dinero saldrá de sus presupuestos y qué sacrificios fiscales implicará.

No puede haber solidaridad territorial sin transparencia territorial.
El fin de una barrera abre una nueva zona de negociación política
El Decreto 1381 también suspende hasta el 31 de diciembre de 2027 una restricción que impedía a las entidades territoriales invertir fuera de su territorio cuando no existiera un beneficio propio.
La medida puede facilitar la reconstrucción y permitir que territorios con mayor capacidad fiscal ayuden a municipios devastados.
Pero también abre una enorme zona de negociación política.
Gobernadores, alcaldes, congresistas y Gobierno nacional tendrán ahora mayores posibilidades de decidir dónde se concentran recursos públicos.

Por eso esta facultad debe estar acompañada de reglas transparentes.
La solidaridad territorial no puede transformarse en clientelismo territorial.
Cada aporte debería quedar asociado a un proyecto concreto, con estudios, presupuesto, contratista, interventoría, cronograma y resultados verificables.

Endeudamiento: reconstruir hoy, pagar durante décadas

El Decreto 1382 abre todavía más el margen financiero de las entidades territoriales.
Los municipios podrán contratar créditos de tesorería, emitir títulos respaldados con ingresos futuros y utilizar mecanismos de endeudamiento de largo plazo. También se flexibilizan algunas restricciones relacionadas con los indicadores de endeudamiento.
La medida puede ser necesaria para atender una emergencia de esta magnitud.
Pero tiene una cara que no puede ignorarse:
la reconstrucción de hoy puede convertirse en la deuda de las próximas administraciones.
Un alcalde puede inaugurar una obra financiada con crédito; el pago puede recaer sobre los gobiernos siguientes y sobre los contribuyentes futuros.

Por eso cada operación de crédito debería publicarse junto con su costo financiero total, plazo, fuente de pago y efecto sobre la capacidad fiscal futura del municipio.
La emergencia justifica actuar rápido.
No justifica hipotecar el futuro sin explicaciones.

El Fonpet: una alerta que merece vigilancia

El Decreto 1383 habilita temporalmente a las entidades territoriales afectadas para acceder a recursos del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, dentro de determinadas condiciones. También permite utilizar excedentes del sector salud para infraestructura hospitalaria relacionada con la calamidad.
Aquí se requiere especial cuidado.
Los recursos destinados a garantizar obligaciones pensionales no pueden convertirse en una fuente de financiación ordinaria de la reconstrucción.
La emergencia exige utilizar todos los instrumentos legales disponibles, pero también exige proteger las obligaciones futuras de las entidades territoriales.
La reconstrucción no puede financiarse trasladando el problema a los pensionados del mañana.
Obras por impuestos: una oportunidad, pero no un cheque en blanco

Los decretos amplían temporalmente el mecanismo de Obras por Impuestos para que empresas puedan financiar y ejecutar proyectos de reconstrucción en los municipios afectados.
La modalidad incluye vivienda, educación, salud, agua potable, energía, vías, transporte, TIC, infraestructura rural, infraestructura productiva y gestión del riesgo.
Es probablemente uno de los instrumentos con mayor potencial.
Pero también requiere controles estrictos.

Cuando una empresa financia una obra pública con cargo a su impuesto de renta, no está simplemente haciendo una donación: está participando en la asignación y ejecución de recursos que tienen una finalidad pública.
Por eso deben garantizarse reglas claras sobre selección de proyectos, costos, calidad, interventoría, conflictos de interés y publicación de la información.
La reconstrucción no puede terminar convertida en una asociación informal entre grandes contratistas, empresas y funcionarios.
El 35 % para municipios pequeños: una buena regla que debe cumplirse
El Decreto 1389 establece que al menos el 35 % del cupo de la modalidad especial de Obras por Impuestos deberá reservarse para municipios de categorías quinta y sexta, donde se concentra una proporción importante de la población afectada.
Esta disposición merece respaldo.

Pero la experiencia colombiana enseña que una cosa es reservar recursos en la norma y otra muy distinta garantizar que lleguen efectivamente a los territorios más pobres.
Será necesario publicar periódicamente el estado de ese cupo: cuánto se reservó, cuánto se asignó, qué municipios fueron beneficiados y qué empresas ejecutarán los proyectos.
Información reservada: necesaria, pero vigilada

El Decreto 1385 autoriza al DANE a suministrar información protegida por reserva estadística a las entidades responsables de la emergencia cuando resulte estrictamente necesaria para identificar y atender a la población afectada.
La medida puede ser indispensable.
Pero manejar información sensible de cientos de miles de ciudadanos exige protocolos de seguridad, trazabilidad y responsabilidad.
La emergencia no puede convertirse en una excusa para ampliar indiscriminadamente el acceso a bases de datos personales.
El principio debe ser sencillo:
la información se utiliza para reconstruir, no para vigilar, discriminar, hacer política electoral o explotar comercialmente a la población damnificada.
El problema no son los 11 decretos. Es el poder que acumulan
Vistos individualmente, buena parte de los decretos pueden parecer razonables.
El problema aparece cuando se observan en conjunto.
Un fondo con amplias facultades.
Recursos nacionales y territoriales.
Contratación bajo reglas de derecho privado.
Nuevas posibilidades de endeudamiento.
Redistribución de recursos territoriales.
Acceso a información reservada.
Ampliación de Obras por Impuestos.
Flexibilización de procedimientos administrativos.
Y una estructura de dirección en la que el Gobierno nacional conserva un enorme poder de decisión.
Todo ello puede ser necesario para enfrentar una emergencia extraordinaria.
Pero cuanto mayor sea el poder excepcional, mayor debe ser el control democrático.
Y ese equilibrio todavía no aparece con suficiente claridad.
La reconstrucción no puede convertirse en un nuevo centralismo
Hay además una discusión política de fondo.

La emergencia está sirviendo para recentralizar decisiones que normalmente corresponden a departamentos y municipios.
Puede haber razones técnicas para hacerlo. Los territorios más pobres no tienen capacidad financiera ni administrativa suficiente para enfrentar solos una catástrofe de esta magnitud.
Pero centralizar recursos no debería significar eliminar la capacidad de decisión local.
Los alcaldes y gobernadores conocen el territorio. Las comunidades conocen sus necesidades. Las organizaciones sociales saben dónde están los problemas.
La Nación debe coordinar.
No reemplazar a los territorios.
El gran vacío: el control social
Los decretos hablan de recursos, contratos, fondos, créditos y mecanismos financieros.
Pero la reconstrucción necesita también una arquitectura de control ciudadano.
Cada municipio afectado debería contar con una plataforma pública en la que cualquier ciudadano pueda conocer:
cuánto dinero llegó;
de dónde llegó;
quién lo administra;
qué proyecto se financia;
cuánto cuesta;
quién lo ejecuta;
quién hace la interventoría;
cuándo debe terminar;
cuánto se ha pagado;
y qué resultados produjo.

Además, deberían promoverse veedurías ciudadanas, auditorías visibles, rendiciones públicas de cuentas y mecanismos de denuncia y alerta temprana.
No después de que termine la obra.
Desde el primer peso contratado.
Reconstruir no es gastar

Existe una tentación peligrosa en toda emergencia: medir el éxito por la velocidad del gasto.
Pero reconstruir no significa simplemente ejecutar presupuesto.
Reconstruir significa construir viviendas seguras, recuperar hospitales, devolver las escuelas a los niños, restablecer los servicios públicos, recuperar los empleos, proteger el tejido empresarial, reconstruir las vías y reducir el riesgo de una nueva tragedia.
Una obra mal diseñada, sobre costeada o ejecutada en un lugar equivocado no es reconstrucción.

Es gasto.
Y en una emergencia, el gasto equivocado puede ser todavía más grave que la ausencia de recursos.
Abelardo debe responder cinco preguntas
Después de expedir 11 decretos, el Gobierno tiene que pasar de las normas a las respuestas.
Hay cinco preguntas que ya no pueden aplazarse:
¿Cuánto dinero existe realmente para la reconstrucción?
¿Quién decide cómo se distribuye?
¿Quién contrata y bajo qué reglas?
¿Quién controla cada peso?
¿Cómo podrán los ciudadanos vigilar el proceso?
Las respuestas deben ser públicas.
La reconstrucción de una parte importante del país no puede administrarse como un asunto reservado entre funcionarios, fiduciarias, empresarios y contratistas.
Estamos hablando de recursos públicos y de comunidades que perdieron viviendas, escuelas, hospitales, negocios y medios de vida.

La emergencia no suspende la democracia
El Gobierno tiene una responsabilidad enorme.
Debe reconstruir rápido, pero también debe reconstruir bien.
Debe movilizar recursos, pero debe explicar de dónde salen.
Debe contratar con urgencia, pero debe impedir la corrupción.
Debe coordinar a los territorios, pero respetar su autonomía.
Debe atraer al sector privado, pero evitar que los intereses privados capturen la reconstrucción.
Y, sobre todo, debe entender que la emergencia no suspende la democracia.
El Fondo Milagro no puede ser una fortaleza cerrada.

Debe convertirse en una institución abierta al escrutinio ciudadano.
Los 11 decretos pueden ser el comienzo de una reconstrucción histórica.
Pero también pueden convertirse, si no existen controles suficientes, en el comienzo de una enorme concentración de recursos y decisiones públicas.

La diferencia dependerá de algo muy sencillo:
transparencia, rendición de cuentas y control ciudadano.
Porque después de un terremoto hay que reconstruir edificios.
Pero también hay que reconstruir la confianza.
Y esa confianza no se decreta.
Se gana mostrando cada peso, cada contrato, cada obra y cada resultado

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*Horacio Duque Giraldo es un historiador, analista político y académico colombiano. Cuenta con una sólida formación académica que incluye: Licenciatura en Ciencias Sociales con énfasis en Educación Básica. Maestría en Análisis de Problemas Políticos, Económicos e Internacionales Contemporáneos. Maestría en Relaciones Internacionales. Como analista, es conocido por su enfoque crítico y su vinculación con movimientos sociales. Sus análisis suelen centrarse en la defensa de los derechos humanos, medioambientales y los derechos de comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas, especialmente en el sur occidente colombiano. Ha participado como conferencista en seminarios sobre el proceso de paz, promoviendo la pedagogía sobre la democracia ampliada y el pluralismo político♦ |X: @horacio_DG| Correo: horacioduquegiraldo@gmail.com|

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