Henry Pacheco*

El 23 de agosto de 2021, en Kiev, los principales estados occidentales y sus aliados más cercanos aprobaron oficialmente la creación de la Plataforma Crimea, un proyecto estratégico impulsado por Ucrania desde finales de 2020 para tratar de recuperar la iniciativa en la reivindicación de la soberanía sobre ese territorio.

En la mencionada cumbre de Kiev, desarrollada a nivel de jefes de estado y de gobierno, se adoptó una Declaración Conjunta que pretendía nada menos que delimitar “el marco de la política internacional sobre Crimea”. La dimensión otanista de la iniciativa es palpable, tal y como refleja el antecedente de la constitución el 27 de abril de ese año, por la Asamblea Parlamentaria de la OTAN, de un grupo informal de apoyo a la Plataforma de Crimea “para seguir mostrando la firme postura de la Asamblea respecto a la soberanía y la integridad territorial de Ucrania”.

Sin perjuicio de algunas cuestiones dignas de consideración, relacionadas con el respeto de los derechos humanos, tres son los principales aspectos de la Declaración Conjunta de los estados participantes en la Plataforma Internacional Crimea (Declaración a partir de ahora) que son susceptibles de una consideración crítica.

En primer lugar, destaca en la exposición de motivos y principios del documento la implícita negación del papel del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional. Resulta así llamativo que la Declaración no haga referencia alguna al Consejo de Seguridad de la ONU. En realidad, la propuesta de la Plataforma Internacional se presenta, ante todo, como un intento de una serie de países de delimitar la forma de resolución de un determinado conflicto internacional, el de Crimea, al margen del Consejo de Seguridad. Se trata sin duda del ejemplo más desarrollado en los últimos años de la pretensión de convertir a una coalición de países, liderada por Estados Unidos y la OTAN, en expresión efectiva de la comunidad internacional al margen del órgano internacional competente.

En segundo lugar, y en gran medida como consecuencia de la voluntad de actuar políticamente al margen del Consejo de Seguridad, el modelo de decisiones para la acción que plantea el grupo de países que deciden actuar de esta forma unilateral para imponer su visión política está por completo alejado del modelo de acercamiento a la resolución de conflictos similares que ha caracterizado al Consejo de Seguridad, en particular en lo relativo al caso de Kosovo.

Tomando como referencia el conflicto de Kosovo, por ejemplo, la Resolución 1244 del Consejo de Seguridad del 10 de junio de 1999 se fundamentaba en la reafirmación del compromiso de todos los Estados Miembros con la soberanía y la integridad territorial de la República Federativa de Yugoslavia y, al mismo tiempo, en el llamamiento para una autonomía sustancial y una autoadministración significativa para Kosovo dentro de la mencionada República.

A tales efectos, establecía, a la espera de que se llegara “a una solución definitiva”, un marco provisional de autonomía y autogobierno en Kosovo dentro de la República Federativa de Yugoslavia que se fundamentaba en dos elementos: la rúbrica final por parte de la delegación representativa de los rebeldes albaneses, por entonces sin instituciones por ellos controladas en el territorio, de los acuerdos de Rambouillet (impuestos, de facto, por Estados Unidos y la OTAN); y la aprobación del proceso por parte de los estados miembros del Consejo de Seguridad, incluidos aquellos con presencia permanente y derecho de veto en este organismos. La renuncia al veto por países como Rusia se vinculaba a la coherencia de los fundamentos de los acuerdos de Rambouillet con los de la Resolución 1244, en especial en lo relativo al respeto de la soberanía e integridad de la República Federativa de Yugoslavia.

El respeto a la soberanía e integridad territorial de Yugoslavia también quedaba expresamente reflejado en los anexos de la Resolución 1244. Lo era en el anexo 1, relativo a los acuerdos de los ministros de asuntos exteriores del G-8, que incluía entonces a la Federación Rusa; y lo era también en el anexo 2 que delimitaba los principios para el acuerdo final a conseguir. En este sentido, su punto número 5 hacía expresa mención a la autonomía sustancial de la que tendría que disponer Kosovo dentro de la República Federativa de Yugoslavia (o de cualquier otro estado sucesor, en términos de la legislación internacional).

En total contraste con una aproximación como la de Kosovo, en la que se establece como referencia para la solución del conflicto un documento (el Acuerdo de Rambouillet) en el que se reconoce como actor político a la parte rebelde y opuesta a las autoridades del estado soberano afectado, y en la que la toma de la resolución se desarrolla con participación de todos los estados con derecho a veto en el Consejo de Seguridad, las decisiones propuestas por la Plataforma Internacional Crimea se fundamentan en dos hechos por completo opuestos.

Por una parte, llama la atención la total ausencia de participación, o referencia a dicha participación en el proceso, de las instituciones representativas propias de la República Autónoma de Crimea y de la Ciudad de Sebastopol, que son de facto las que inician el proceso de separación del Estado de Ucrania y la incorporación de su territorio a la Federación Rusa. A diferencia de los independentistas violentos de la UÇK/KLA, la opinión de las instituciones autonómicas y legales de Crimea, que actuaron sin recurrir en ningún momento a la violencia contra cualquier posible oposición, carece de valor alguno para los estados de la Declaración.

Por otra parte, destaca también la supresión de cualquier pretensión de participación real en el debate por parte de la Federación Rusa. Este aspecto queda reflejado en la falta de participación rusa en los debates de la Plataforma, así como en la marginación del Consejo de Seguridad en todo el proceso de debate. Aunque la Declaración se centra de forma continuada en lo que debe hacer la Federación Rusa para resolver el conflicto, apenas hay un referencia final en ella en la que se apele a la colaboración rusa, la que exige que Rusia “participe de manera constructiva en las actividades de la Plataforma Internacional de Crimea destinadas a poner fin a la ocupación temporal de la República Autónoma de Crimea y la ciudad de Sebastopol”. Al igual que en el plan de paz de Volodymyr Zelensky para poner fin a la actual guerra, la única participación que Ucrania espera de Rusia es la rendición incondicional sin siquiera una negociación previa. En ninguno de los dos casos, la opinión de la población es un aspecto a tener en cuenta para Kiev.

En realidad, el objetivo esencial de la Declaración es subrayar “que cualquier alteración del estatuto de la República Autónoma de Crimea y de la ciudad de Sebastopol como parte integrante del territorio soberano de Ucrania no es ni será reconocida”. Y, para ello, los estados firmantes mantendrán “presión sobre Rusia” para restablecer “el control de Ucrania sobre el territorio”, con la consideración de “nuevas medidas políticas, diplomáticas y restrictivas contra la Federación Rusa”. El significado de esta presión en una política específica de sanciones pronto quedó reflejado en la actuación de los estados de la Plataforma Crimea, uno de cuyos cinco ejes es la “adecuada implementación y reforzamiento” de estas sanciones.

En su intento de legitimar esta política, sin embargo, los firmantes -en especial los vinculados a la OTAN- se enfrentan a una importante contradicción ya que la mayoría de ellos reconocieron la secesión de Kosovo, al margen de la Resolución 1244. Y aquí es donde cabe situar el tercer aspecto crítico fundamental en la Declaración de Kiev de agosto de 2021: la total ausencia de consideración y referencia a la Opinión sobre Kosovo de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) y sus fundamentos, en particular la tesis de que la declaración de independencia de ese territorio no podía ser considerada ilegal en términos de la ley internacional. Para los firmantes de la Declaración, la Opinión de la CIJ no existe en términos del debate sobre la cuestión de Crimea. Pero, sin embargo, el contenido de esta Opinión es determinante para situar el conflicto en el derecho internacional, tal y como ha sido interpretado por la CIJ.

En este sentido, resulta difícil negar que la secesión de Crimea en 2014, y su posterior incorporación a la Federación Rusa, se adapta a la tesis de la CIJ de que las declaraciones de independencia formuladas por los representantes de un determinado pueblo en el territorio no pueden considerarse ilegales en el marco del derecho internacional. Aunque existen otros aspectos políticos y jurídicos que deben considerarse, la Federación Rusa se ha adaptado al contenido de la Opinión de la CIJ para fundamentar el proceso de incorporación de Crimea.

Los distintos estados pueden aceptar o no el planteamiento de la CIJ, o la forma -sin duda oportunista- en que ha sido utilizado por parte de Rusia, pero es un hecho jurídico constatable, no ocultable, desde luego, por quienes impulsaron previamente la secesión de Kosovo. Su posición en favor de la secesión de ese territorio serbio sólo encuentra fundamento de defensa en la mencionada Opinión que, de forma contradictoria para sus intereses, también permite -al menos desde una perspectiva plausible- la defensa del referéndum celebrado en Crimea, la decisión de secesión y la posterior incorporación a la Federación Rusa.

A las tres críticas señaladas podría añadirse, sin duda, una referencia a la incoherencia de la denuncia de prácticas abusivas por parte de la Federación Rusia en Crimea contra la población, denuncia que podría ser trasladada contra el Estado de Ucrania. Dentro del territorio controlado por dicho estado, su actuación contra los grupos sociales opositores a la línea del gobierno nacionalista desde 2014 se caracteriza, punto por punto, y de forma cada vez más abusiva, con los aspectos denunciados en relación con la actuación de la Federación Rusa en Crimea.

Una de las principales contradicciones de la pretensión de la Plataforma Crimea de actuar al margen del órgano central de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad, era su supuesta intención de “establecer la Plataforma Internacional de Crimea como formato de consulta y coordinación” para “poner fin pacíficamente a la ocupación temporal” de Crimea y restaurar el control de Ucrania sobre este territorio.

La declaración de agosto de 2021 de la Plataforma constituye sin duda uno de los factores que da lugar a la apresurada Operación Militar Especial de febrero de 2022 por parte de la Federación Rusa. Los acontecimientos de los primeros meses de esta operación muestran una intención por parte de Rusia de alcanzar un acuerdo político rápido que, sin poner en riesgo el destino pro-UE de Ucrania, trate de garantizar la neutralidad ucraniana y la aceptación de la secesión de territorios como los oblast de Donetsk y Lugansk y Crimea.

El fracaso de la Operación Militar Especial en conseguir rápidamente sus objetivos viene seguido, con posterioridad, por el paralelo fracaso del Estado de Ucrania en avanzar durante su contraofensiva de 2023, a pesar del multimillonario apoyo de los países occidentales y de la OTAN. La pretensión de poner fin pacíficamente a la ocupación temporal de Crimea se ha convertido, tal y como puede verse en la Declaración de agosto de 2023, en una exposición unilateral de los desastres de la guerra, sin siquiera reflejar en ella la voluntad última y real de los participantes: la victoria militar en el este de Ucrania en una guerra que se ha traducido ya en centenares de miles de muertes entre los combatientes.

En un contexto de resultados finales indeterminados, uno sí parece inequívoco: la conversión del Consejo de Seguridad en un órgano por completo irrelevante, al menos en lo relativo a la guerra de Ucrania. Si la falta de mención a este Consejo sorprendía en la Declaración de 2021, en la de 2023 lo que hubiera sido sorprendente es que alguno de los participantes en la Plataforma Crimea pudiera haber pensado siquiera en recordar su papel perdido en la búsqueda de la paz y la seguridad en el mundo.

*Henry Pacheco.

 Investigador y analisata político venezolano

BLOG DEL AUTOR: Henry Pacheco

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